Postup při zapojování ČR do záchranných operací a při poskytování humanitární pomoci do zahraničí

03.10.2006 / 17:51 | Aktualizováno: 16.09.2010 / 16:11

(Archivní článek, platnost skončena 17.10.2010 / 02:00.)

Úvod

Ministerstvo zahraničních věcí a ministerstvo vnitra České republiky, v souladu s jejich kompetencemi v oblasti humanitární pomoci, předkládají podle schváleného plánu práce v prvním pololetí roku 2001 Bezpečnostní radě státu materiál o postupu při zapojování do záchranných operací a poskytování humanitární pomoci ČR do zahraničí. Materiál vychází ze zkušeností získaných v minulých letech, zohledňuje nové předpisy, které vstoupily v platnost od 1. 1. 2001 a přispívá k dalšímu zefektivnění humanitární pomoci jak po stránce praktické (principy, koordinace, rychlost, forma a charakter), tak po stránce diplomatické (výběr teritorií, načasování pomoci, atd.). Pod mezinárodně používaným pojmem humanitární pomoc chápeme v souladu s právním řádem ČR i zapojení do mezinárodních záchranných operací.

Humanitární pomoc jako výraz solidarity s postiženými je součástí úsilí mezinárodního společenství o řešení kritických situací a problémů tam, kde jejich řešení přesahuje možnosti postižených zemí. V řadě případů je humanitární pomoc předstupněm dalších, systematičtěji zaměřených forem pomoci předjímajících další rozvojové záměry.

Poskytováním humanitární pomoci se zabývají četné mezivládní a nevládní organizace. Řada mezinárodních organizací za tímto účelem ustavila své specializované orgány. V systému OSN příslušné aktivity řídí a koordinuje Úřad OSN pro koordinaci humanitárních záležitostí (OCHA), důležitou roli sehrává Světová zdravotnická organizace (WHO), Úřad vysokého komisaře pro uprchlíky (UNHCR), Světový potravinový program (WFP) a další. OCHA vypracoval koordinační mechanismus pro aktivity jednotlivých zemí v případě naléhavých humanitárních situací. Vlastní mechanismy pro poskytování humanitární pomoci má také Evropská unie - Úřad pro humanitární pomoc (ECHO) a NATO - Euro-atlantické středisko pro koordinaci reakcí při katastrofách (EADRCC).

I. Hum anitární pomoc České republiky do zahraničí

Humanitární pomoc do zahraničí je nedílnou součástí zahraniční politiky České republiky, která ji poskytuje podle naléhavosti situace a potřeb postiženého státu, podle možností ekonomiky, disponibilních zdrojů státního rozpočtu, v souladu se zásadami a rezolucemi mezinárodního společenství (Organizace spojených národů, Mezinárodního výboru Červeného kříže a Červeného půlměsíce, atd.) a s vlastními prioritami a zájmy. Poskytování humanitární pomoci ČR se uskutečňuje na bilaterální úrovni buď přímo postiženému státu nebo prostřednictvím mezinárodních vládních i nevládních mechanismů konkrétním skupinám obyvatel. Mnohostrannou humanitární pomoc poskytuje ČR prostřednictvím mezinárodních humanitárních organizací.

MZV ČR při rozhodování o realizaci humanitární pomoci vždy komunikuje s českými zastupitelskými úřady v postiženém teritoriu nebo pro něj příslušnými, a kde je to možné, využívá jich při přípravě, koordinaci a realizaci pomoci.

II. Právní úprava a institucionální zajištění humanitární pomoci ČR do zahraničí

Pravomoci MV ČR a MZV ČR při poskytování humanitární pomoci v zahraničí vyplývají ze zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému (IZS), podle kterého:

MV ČR plní úkoly v oblasti zapojení ČR do mezinárodních záchranných operací při mimořádných událostech v zahraničí a poskytování humanitární pomoci do zahraničí v součinnosti s MZV ČR (§7, odst.1, písm. b),
MV ČR rozhoduje v dohodě s MZV ČR o humanitární pomoci poskytované státem do zahraničí a zapojování do mezinárodních záchranných operací (§7, odst.2, písm. i).

Podle dosavadní praxe ministr zahraničních věcí v návaznosti na usnesení vlády ČR č. 153/1995 ve znění usnesení vlády č. 342/1996 rozhodoval o poskytnutí humanitární pomoci do výše 5 mil. Kč na základě konkrétní situace v postižené oblasti. Podle nového zákona o IZS tak rozhoduje v dohodě s MV ČR. V případech, které svým rozsahem vyžadují poskytnutí pomoci ve větším rozsahu, či které vyžadují spolupráci více ministerstev, buď učiní rozhodnutí vláda ČR nebo je aktivován krizový štáb MV ČR, kam má MV ČR právo vyžadovat účast zástupců jiných ministerstev a ústředních orgánů, popřípadě jiných odborníků.

Poskytování humanitární pomoci ČR do zahraničí se dále opírá o:

Usnesení vlády ČR č. 153/1995 - Zásady pro poskytování zahraniční pomoci a jeho změny usnesením vlády ČR č. 342/1996
Usnesení vlády ČR č. 381/1999 k výběru a pořízení humanitární pomoci vlády do zahraničí
Zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek ve znění pozdějších předpisů, zejména novelizaci zákonem č. 28/2000 Sb.
Zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně ve znění pozdějších předpisů, zejména zákona č .237/2000 Sb.
Zákon č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru ČR
Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému
Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (krizový zákon)
Zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách
Zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání
Ústavní zákon č. 300/2000 Sb., který upravuje rozhodování o vyslání ozbrojených sil ČR do mírových operací a jejich účast na záchranných pracích v zahraničí při živelních pohromách, průmyslových nebo ekologických haváriích
Nařízení vlády ČR č. 463/2000 Sb., o stanovení pravidel zapojování do mezinárodních záchranných operací, poskytování a přijímání humanitární pomoci a náhrad výdajů vynakládaných právnickými osobami a podnikajícími fyzickými osobami na ochranu obyvatelstva
mezinárodní smlouvy sjednané s Polskem, Německem, Slovenskem, Rakouskem a Maďarskem o pomoci a spolupráci při katastrofách a velkých haváriích.

III. Zásady a formy pomoci ČR do zahraničí

a) zásady poskytování pomoci

Základním hlediskem je celková efektivita a přínosnost poskytnuté pomoci, t.j. její potřebnost, rychlost, vhodný obsah v závislosti na potřebách postižené země, efektivita využití dostupných národních či mezinárodních zdrojů, přiměřenost disponibilních finančních a technických prostředků a personálních kapacit, teritoriálně politická kritéria (vyváženost, diplomatické souvislosti), využití mezinárodní koordinace pomoci a spolupráce s českými i mezinárodními nevládními organizacemi.

V tomto kontextu by pomoc české vlády měla zejména respektovat dva základní principy:
- rozhodujícím hlediskem pro poskytnutí pomoci Českou republikou musí být potřeby postižené země, vyjádřené oficiální žádostí příslušné vlády. Nabídka českých vládních či nevládních organizací, skupin nebo jednotlivců je druhořadá,
- při rozhodování o tom, zda a jakou formou pomoc poskytnout, je nutné mít na zřeteli přiměřenost pomoci nejen potřebám postižené země, ale také ke skutečné výši rozpočtových prostředků na české straně pro takové účely vyčleněné s ohledem na jejich nejefektivnější využití a konkrétní přínosnost,

Teritoriální hledisko při poskytování pomoci do zahraničí je třeba posuzovat ve spojení s dalšími zahraničně politickými aspekty bilaterální či multilaterální povahy. Dalším aspektem vládní pomoci je také snaha o zvýšení prestiže a mezinárodního kreditu České republiky v zahraničí. Svou primární užitečností plní humanitární pomoc i významnou funkci i jako nástroj zahraniční politiky české vlády.

Znamená to, že poskytování pomoci v naléhavých případech by nemělo být automatické, ale mělo by především vycházet z objektivního vyhodnocení situace, finančních a technických možností na české straně, z diplomatických priorit a z případných komparativních výhod české nabídky v dané situaci a teritoriu.V některých situacích proto pomoc nebude poskytnuta vůbec (postižená země má dostatečné vlastní kapacity) nebo může mít pouze symbolický charakter, což má svůj diplomatický význam (vyjádření soustrasti, nabídka), v jiných případech bude nabídnuta pomoc pouze finanční. Z rozpočtových důvodů není v moci ČR pomáhat ve všech krizových situacích ve světě a po pravdě řečeno to ani světové společenství neočekává. Zároveň je běžnou praxí, že finanční pomoc do výše 1 mil. Kč. vyspělé země formálně nabízejí pouze prostřednictvím svých ZÚ, nikoli jako "vládní" pomoc.

b) formy pomoci poskytované do zahraničí

Charakter, rozsah a teritoriální vzdálenost jsou určující pro zvolenou formu případné pomoci do zahraničí:

pomoc záchranářská: zapojování do mezinárodních záchranářských operací anebo vyslání samostatného záchranného týmu ČR, složením a technickým vybavením odpovídajícím charakteru mimořádné události;

materiální pomoc: poskytnutí materiálního daru, který je v postižené oblasti potřebný podle vlastních analýz a okolností nebo který je výslovně vyžádán přijímající stranou;

finanční pomoc: poskytnutí finančních prostředků českým nebo mezinárodním organizacím nebo přímo příslušným orgánům postižené země na základě doporučení ZÚ ČR nebo konzultace s českými a mezinárodními humanitárními organizacemi s cílem zajistit jejich nejvyšší možnou efektivitu a minimalizovat riziko jejich zneužití;

poradenská pomoc: vyslání specialistů a odborníků nebo poskytnutí potřebných informací směřujících k zamezení ztrát na lidských životech nebo k omezení materiálních škod;

kombinovaná pomoc: kombinuje předcházející čtyři formy pomoci.

Poskytování pomoci do zahraničí je limitováno vyčleněným objemem finančních prostředků (přibližně 30 mil. Kč ročně) a kapacitou přepravních prostředků, zejména letadel. Účinek rychlé pomoci do zahraničí se zvýší využitím některých složek IZS. Použití složek IZS pro pomoc do zahraničí řídí MV ČR - generální ředitelství Hasičského záchranného sboru ČR.

Za zvláštní druh humanitární pomoci lze považovat příjem uprchlíků na území ČR. Zmíněná problematika je v kompetenci MV ČR a tento materiál se jí dále nezabývá.

c) časové hledisko a trvání pomoci

Česká republika respektuje mezinárodně uznávanou zásadu "kontinuity pomoci", jež představuje provázaný a harmonizovaný sled akcí postupujících od neodkladné, okamžité pomoci v krizové situaci bezprostředního ohrožení, přes pomoc při obnově až po rozvojovou pomoc. Neexistuje všeobecná shoda o kriteriích pro odlišení a definování jednotlivých etap (fází) pomoci, nicméně z časového hlediska rozlišujeme:

pomoc neodkladnou - k záchraně životů a ochraně zdraví osob před následky mimořádné události, poskytnutou v průběhu několika hodin podle možností a schopností poskytovatele a na dobu několika dnů, maximálně týdnů;
pomoc při obnově - při obnově základních podmínek života, hygieny, bydlení, poskytování stravy apod. v časovém horizontu několika týdnů až měsíců, v nejchudších oblastech světa může trvat i několik let;
pomoc rozvojovou - touto formou se předkládaný materiál nezabývá, protože se jedná o pomoc specifickou nad rámec zákona č. 239/2000 Sb., o IZS.

IV. Postup při vzniku mimořádné události nebo krizové situace v zahraničí

O vzniku mimořádné události v zahraničí se ústřední orgány státní správy ČR, zejména MZV, MV a MO, dozvídají prostřednictvím zastupitelských úřadů (ZÚ ČR), generálních konzulátů (GK ČR), stálých misí (SM ČR), z hromadných sdělovacích prostředků, tiskových agentur, od mezinárodních a českých humanitárních organizací, od států vyžadujících pomoc, popřípadě z dalších zdrojů (NATO, organizací OSN, EU apod.).

Koordinačními orgány při rozhodování o poskytnutí pomoci do zahraničí jsou MV ČR a MZVČR, které v případě mimořádné události a předpokládané žádosti postižené země/regionu, ihned zahajují shromažďování a vyhodnocování dostupných informací. Získané informace navzájem konzultují a společně je analyzují.

V případě, že vedoucí představitelé MZV ČR a MV ČR (na úrovni ministrů nebo jejich náměstků) rozhodnou v závislosti na povaze katastrofy o poskytnutí pouze finanční pomoci z rozpočtové rezervy Všeobecné pokladní správy, je realizací této pomoci pověřeno příslušné pracoviště MZVČR.

Spolupracující součástí za MV ČR je operační a informační středisko MV ČR - generální ředitelství HZS ČR. Pokud je do poskytování pomoci zapojeno i MO ČR, je využíváno rovněž jeho situační centrum SITCEN MO.

Při zapojování do mezinárodních záchranných operací a posuzování humanitární pomoci jsou pravidla rozhodovacího procesu následující:

některý z příslušných orgánů (MV ČR nebo MZV ČR) obdrží informaci o závažné mimořádné události v zahraničí (ze sdělovacích prostředků, v souladu s mezinárodní smlouvou nebo mezinárodní úmluvou nebo od zahraničního orgánu - cizího ZÚ, mezinárodní organizace apod.),
informace o mimořádné události jsou konzultovány mezi MV ČR a MZV ČR případně také se SSHR a s dalšími ústředními orgány. Technicky je připraven způsob poskytnutí pomoci, jsou informovány předurčené síly a prostředky,
po vyhodnocení situace a zjištění, že poskytnutí pomoci je vhodné a možné, a zejména tehdy, když vláda postižené země o pomoc požádá, jsou informováni ministři vnitra a zahraničních věcí, případně další ministři, s žádostí o rozhodnutí,
po rozhodnutí ministra vnitra a ministra zahraničních věcí o poskytnutí pomoci v určené finanční výši jsou aktivovány předurčené síly a prostředky a probíhá svoz specialistů a příprava k vyslání záchranné jednotky, je připraven rozkaz k vyslání, je ustaven velitel a jsou stanoveny další podrobnosti, včetně případného nákupu nebo soustřeďování materiální pomoci,
záchranná jednotka nebo materiální pomoc jsou přepravovány na místo určení stanoveným způsobem. Záchranná jednotka se na místě zapojuje do organizovaných záchranných prací a materiální pomoc je předána určeným organizacím.

a) charakteristika činnosti rozhodovacích složek:

Státní orgány (vláda, Bezpečnostní rada státu, ministerstvo vnitra, ministerstvo zahraničních věcí a ministerstvo obrany) postupují podle příslušných rozhodovacích pravomocí a operačně organizačních předpisů. Rozhodovací proces má dvě etapy :

v mimořádně závažných případech s aktivací Ústředního krizového štábu (ÚKŠ);
v ostatních případech (bez aktivace ÚKŠ), kdy rozhoduje jen MV ČR ve spolupráci s MZV ČR, případně ve spolupráci s MO ČR, SSHR a dalšími státními orgány.

Postup a úkoly příslušných ústředních orgánů státní správy při zajišťování a poskytování humanitární pomoci nebo zapojení do mezinárodních záchranných operací

MZV ČR - jako koordinační a iniciační orgán na politické rozhodovací úrovni zastoupené členem vedení ministerstva (náměstek ministra či vrchní ředitel sekce) spolu rozhoduje o poskytnutí humanitární pomoci nebo zapojení do záchranných operací v zahraničí ve spolupráci s MV ČR

- po rozhodnutí o formě pomoci pokračuje MZV ve shromažďování a vyhodnocování získaných údajů, zajišťuje v rámci své působnosti potřebná povolení ke vstupu, průjezdu nebo přeletu dopravních prostředků a záchranného týmu do postižené oblasti a zpět do ČR,
- při poskytnutí materiální pomoci požádá SSHR o její výběr a pořízení podle usnesení vlády ČR č. 381/1999,
- prostřednictvím ZÚ se podílí na předání materiální pomoci krizovým štábům a na rozmístění záchranných týmů,
- v případě finanční pomoci z rozpočtové rezervy Všeobecné pokladní správy realizuje pomoc příslušné pracoviště MZV ČR,

MV ČR - ve spolupráci s MZV ČR rozhoduje o poskytnutí humanitární pomoci a o zapojení do záchranné operace,

- podle zákona o IZS a zákona o požární ochraně zajišťuje zapojení Hasičského záchranného sboru ČR (HZS), případně zdravotnické záchranné služby nebo Policie ČR a ostatních složek IZS (záchranáři-kynologové, horská služba, báňská záchranná služba, hygienická záchranná služba a nevládní organizace) do systému mezinárodní humanitární pomoci v souladu s jejich kompatibilitou, soběstačností a odhadovanou rychlostí zásahu na základě koordinovaného rozhodnutí s MZV ČR, případně dalšími ústředními orgány,
- v koordinaci s MZV ČR a v souladu s uzavřenými mezistátními smlouvami se sousedními státy a Maďarskem a dalšími smluvními závazky ČR, zabezpečuje a řídí poskytnutí humanitární materiální pomoci a zapojení složek IZS do záchranných akcí v těchto státech,

MO ČR - dle přísl. ust. zákonů č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách a č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání a ústavního zákona č. 300/2000 Sb., poskytuje Armáda ČR složky k záchranným akcím v zahraničí, prostřednictvím GŠ AČR a speciálních složek MO ČR,

MZdr ČR - zapojuje se prostřednictvím hygienické služby, zdravotnické záchranné služby a poskytnutím týmů lékařských specialistů, tzv. Trauma teamu ČR, který se uvádí do pohotovosti na příkaz ministra zdravotnictví k nasazení pro likvidaci hromadných neštěstí nebo katastrof,

SSHR - na základě usnesení vlády ČR č. 381/1999 zajišťuje pořízení materiální humanitární pomoci vlády do zahraničí i v položkách, které nejsou ve vlastnictví státu, a to na základě žádosti ministra zahraničních věcí,
- na základě jednání mezi MZV ČR a MV ČR a podle projednaného způsobu dopravy materiální humanitární pomoci na místo určení, zajišťuje její dopravu přímo do místa určení nebo do místa nakládky.

b) finanční a materiální zabezpečení systému poskytování pomoci do zahraničí

Pokud vláda nebo parlament ČR nerozhodnou jinak, realizuje se pomoc do zahraničí z finančních zdrojů alokovaných vládou na daný rok ve státním rozpočtu do účelově vázané rezervy na humanitární pomoc Všeobecné pokladní správy (VPS). V souladu s platnými usneseními vlády č. 153/1995 a 342/1996 čerpá MZV ČR finanční prostředky z účelově vázané rezervy VPS a dvakrát ročně informuje vládu o čerpání prostředků na humanitární pomoc na základě informací rezortů zapojených do jejich čerpání.

Podle ustanovení § 4, odst. (2), nařízení vlády č. 463/2000 Sb. náklady spojené se zapojením ČR do mezinárodních záchranných operací se hradí z finanční rezervy na humanitární pomoc vytvořené v rozpočtové kapitole VPS prostřednictvím MZV ČR.

O jednorázovém využití finančních prostředků na humanitární pomoc do zahraničí rozhoduje ministr zahraničních věcí v souladu s usneseními vlády č. 153/1995, o zásadách poskytování zahraniční pomoci ve znění usnesení vlády ČR č. 342/1996 a č.194/1998, a to do výše 5 mil. Kč v jednotlivém případě. O humanitární pomoci nad 5 mil. Kč rozhoduje vláda na základě návrhu ministra zahraničních věcí.
Materiální zabezpečení provozu a akceschopnosti výkonných subjektů je plně v kompetenci jednotlivých rezortních ministerstev a specializovaných vládních orgánů a institucí, (Hasičského záchranného sboru ČR, polní nemocnice a vzdušných sil AČR a pod.). Na přípravu poskytování pomoci do zahraničí je třeba dále uvolňovat finanční prostředky, které nejsou součástí rozpočtu prostředků na humanitární pomoc jednotlivých ministerstev.

V. Spolupráce s nevládním sektorem

Jedním ze způsobů efektivního využití zdrojů ČR na humanitární pomoc do zahraničí je spolupráce s nevládními humanitárními organizacemi. Cílem je trvalá a dlouhodobá spolupráce vlády s vybranými nevládními organizacemi, podložená smluvními vztahy (tzv. akreditacemi na základě kvalifikačních podmínek a dosavadních zkušeností).

Institucionalizovaná spolupráce vlády ČR s nevládními organizacemi na realizaci humanitární pomoci se pozitivně projevuje i na kvalitě spolupráce při koncipování a realizaci zahraniční politiky ČR v této oblasti. "Proškolené" a osvědčené pracovníky nevládních organizací může vláda ČR nabídnout mezinárodním organizacím (OSN atp). Výběr a způsob registrace nevládních organizaci provádí Ministerstvo vnitra ve spolupráci s Ministerstvem zahraničních věcí ČR.

Z ávěr

Přiměřená spoluúčast ČR na řešení humanitárních krizí v zahraničí odpovídá principům, záměrům a cílům vyjádřeným v programovém prohlášení české vlády a v platné Koncepci zahraniční politiky ČR. Má-li tato pomoc splnit svůj účel, musí být efektivní, selektivní a přiměřená. Dosavadní praxe a zkušenosti kompetentních mezinárodních i domácích orgánů potvrzují, že předpokladem efektivní pomoci je existence systému a metodiky, závazné pro všechny útvary a partnery, kteří se na poskytování humanitární pomoci podílejí.

Tento materiál, předkládaný společně ministerstvem zahraničních věcí a ministerstvem vnitra, byl projednán s ostatními rezorty i dalšími zainteresovanými partnery na schůzi Výboru pro civilní nouzové plánování BRS dne 27. 3. 2001 a po zapracování připomínek je společně předkládán MZV ČR a MV ČR k informaci na schůzi BRS. MV ČR ve spolupráci s MZV ČR následně rozpracuje a doplní příslušné metodiky a předpisy.